行政機構19

行政機構18から続く

閉ざされた組織が、知の創造を断つ・その2)
引き続き、野中郁次郎先生のインタビューです。
「経営の近代化とは、暗黙知をマニュアルのような形式知にして科学的に経営することだ、と多くの人は考えていませんか」という問に対しては。
・・それは間違いだと思います。全部チェック、チェックと過剰にやったらチェックリストになってしまう。これでは、「マニュアルに書かれていないものがあるのではないか」「このようなマニュアルになった背景は何か」などと、現場で状況や文脈に応じて適時適切に判断する「実践知」が働かなくなる・・
すべてを科学的に分析し、経営することは不可能でしょう。
私もかつては「経営は科学だ」という旗を振っていた一人でした・・いまでもこの考え方は主流で、ビジネススクールでも客観的に分析的にルールやモデルを作らなければいけないと教えています。しかしそこから何が起きるのか。
人としての倫理、会社な何のために存在するのか、といった主観の部分が抜け落ちてしまいます・・

ご指摘の通りです。マニュアル化できる部分は、できる限りマニュアル化すべきです。「私も先輩のやり方を見て、見よう見まねで覚えたから、あなたもがんばってね」という「体育会系後輩育成論」は、私の最も嫌いな流儀です。
しかし、マニュアルの限界は、明らかです。マニュアルに沿って仕事をしている人は、それを外れた事態に対処できません。そして、新しいマニュアルは、書けないのです。さらに、その仕事は何のためにやっているのかという、目的意識がなくなります。
決められた仕事をする従業員は、マニュアルに沿った仕事で良いのです。しかし、管理職やリーダーは、マニュアルにない事態が生じたときそれを処理すること、マニュアルを書き換えること、マニュアルにないことを考えることが仕事です。法律に基づいた仕事をすることと、問題が生じたので法律を書き換える仕事の違いです。「前例がありません」と言うのか、「前例がないので、こうします」というのかの違いでもあります。(2012年9月5日)

閉ざされた組織が、知の創造を断つ・その3)
引き続き、野中郁次郎先生のインタビューです。
・・1972年にアメリカから帰り、日本企業の技術革新を研究しました。アメリカで学んだのは、物事を分析的に計量し、情報処理した結果が経営判断につながるという考え方でしたが、現場に入ってみると、そうでもない。
ホンダの小型車やキャノンのプリンター、富士ゼロックスのコピー機など、画期的な製品の開発者に聞くと、「私はこれがやりたいんだ」とまず語るのです。最初に個人の直観や主観があって、その信念や価値を組織にぶつけ、説得しながら形にしていく・・

そうですね。目標を与えられて、それを達成する効率的な方法を考える場合なら、分析的手法が役に立つでしょう。そして、その思想で設計された工場では、マニュアル通りに作業をすることが効率的です。
しかし、新しい製品やこれまでにないサービスは、分析的手法からは生まれません。これまでの傾向線を延長しても、新しいものは出てきません。
それはまた、先進国に追いつく際の手法=お手本を効率的にまねることと、先進国に追いついた後の前進=自分で考える際に必要な思考との違いでもあります。

「アメリカ流がダメなら、アメリカ企業もダメになるのではありませんか」という問に対しては。
・・アメリカ流がダメと言うより、日本の完璧主義、過剰適応が問題なのです。アメリカは基本的に実用主義(プラグマティズム)です。とにかくやってみようということです。ルールは状況に応じて柔軟であるべきだと考え、実はおおざっぱ。そうでないと、リスクもとれないしベンチャー精神も発揮できない・・

うーん、これが正しいとすると、アメリカ流の経営学を日本に広めているアメリカ帰りの学者さんと、アメリカに留学してそれを持ち帰っている企業の幹部候補生の罪は大きいですね。失礼。(2012年9月6日)

(国民生活省構想)
私の願いに、「国民生活省」があります。各府省に散らばっている、国民の生活に関する部局を集めて、一つの省にするのです。
「国民生活」といっても広いですが、軸は、生活者、消費者、社会的弱者を守る施策です。そのような施策を任務としている課や局を、統合して一つの省を作りたいのです。想定している部局は、次のようなものです。
内閣官房=社会的包摂室
内閣府=共生社会政策政策統括官、男女共同参画局、経済社会システム政策統括官の一部(新しい公共、市民活動促進)
消費者庁、公正取引委員会、食品安全委員会
法務省=保護局、人権擁護局
文部科学省=スポーツ・青少年局の一部(青少年育成)
厚生労働省=職業安定局、職業能力開発局、雇用均等・児童家庭局、社会・援護局、(労働基準局)
農林水産省=消費・安全局
これら対象となる部局は、まだ、たたき台です。議論を深めて、成案を得れば良いと思います。医療や年金なども、国民生活に密接に関係していますが、これは制度ができています。また、これらも統合すると大きくなりすぎるので、厚生労働省に残しましょう。

2001年に省庁再編を行いました。しかし、あの際に行ったのは、「省庁の大括り」でした。今回提案しているのは、これまで生産者育成、サービス提供の視点で作られてきた府省構成に、生活者や消費者の視点を持ち込むことです。
総理官邸のウエッブ・サイトでも、「国民生活」という分野があります。
消費者保護は、庁ができました。家庭や子育て、少子化対策、自殺対策、ホームレスや非正規雇用の問題なども、大きな課題になりました。再チャレンジ政策や社会的包摂という社会的弱者政策も、認知されました。国民生活という視点で見ると、かなりの部局があり、かつ分散しています。
これはまた、大きくなりすぎたと言われる厚生労働省の一部を切り出す案です。

新しい部局や政策を作ろうとしているのではありません。すでにある組織(部局)を、再編するだけです。省の数が一つ増えますが、そこは認めてもらいましょう。
大臣は、現在の数の範囲内で指名します。消費者問題担当大臣か誰かに、横滑りしてもらいます。局や課は、各府省から集めるので、増えも減りもしません(官房組織を作る必要はあります)。
しかし、「国民生活省」という目に見える役所ができることで、政府の仕事がより見やすくなります。そして、組織ができれば、政策も充実していくでしょう。
皆さんの、ご意見をお待ちします。(2012年9月18日、19日)

(危機で試される制度と組織)

サミュエル・ハンチントン著『軍人と国家』(邦訳1979年、2008年新装版、原書房)の訳者まえがきで、市川良一氏が、つぎのようなJ・F・ケネディの言葉を紹介しています。
「平和な時代には、どんな制度でも間に合うであろう。しかし、危機に機能しうる制度のみが生き残る」。
ケネディ大統領がどの場所でこの発言をしたか、まだ調べていません。孫引きで、申し訳ありません。
この本は、政治と軍事(軍隊)との関係(政軍関係、シビル・ミリタリー・リレーションズ)について書かれたものです。戦前の日本政府と陸海軍が第二次世界大戦で、このテストに失敗しました(制度というより、組織ですが)。
しかし、私には、今回の原発事故での政府の原子力規制関係組織が、真っ先に浮かびました。事故を防ぐことができなかったということとともに、事故が起きた後の対応についてもです。もっとも、旧軍にあっては、廃止されるだけでなく憲法で禁止されました。原子力保安院については、機能を廃止できないので、原子力規制委員会とその下の規制庁になりました。

官僚の一人として、今回の失敗の原因を考えるとともに、ほかの組織(制度)で同様の失敗を起こさないようにしなければなりません。
そのものの例とは言えませんが、近いところでは、薬害エイズの防止に失敗したことで、厚生省薬務局が解体され、金融危機にうまく対処できなかったことで、大蔵省銀行局と証券局が金融庁に分離されました。BSE牛問題で、農林水産省の機構改革が行われ、内閣府に食品安全委員会ができました。(2012年9月26日)

(シビリアンコントロール、専門集団の機能と管理)
危機で試される制度と組織」、サミュエル・ハンチントン著『軍人と国家』(9月26日の記事)の続きです。
ハンチントン(ハンティントン)教授は、『文明の衝突』などで有名です。1927年生まれで、『軍人と国家』は1957年に出版されています。ということは、20代の若さで、この本を書かれたのですね。
実は、北岡伸一先生の『官僚制としての日本陸軍』(2012年、筑摩書房)のあとがきに、『軍人と国家』が紹介されていたので、読み始めました。あとがきには、次のように紹介されています。
「かつてサミュエル・ハンティントンは、しばしば類似した性格を持つとされる日本の軍隊とドイツの軍隊を比較して、実は両者の差はきわめて大きいと指摘したことがある。ドイツはプロフェッショナリズムによって特徴づけられるのに対し、日本の陸軍はその欠如によって際立っているというところが、そのポイントだった・・」
『軍人と国家』では、「第5章 ドイツと日本におけるシビル・ミリタリー・リレーションズの実際」で分析されています。

北岡先生の本を読んでいる途中なのに、ハンティントンの本に手を出すという、私のいつもの悪い癖です。もっとも、北岡先生の本に手を出したのは、先生のファンであることととともに、日本の軍隊がなぜ国を滅ぼしそして自らの軍隊を滅ぼしたか、広い意味での官僚機構の一つとして軍隊組織がなぜ失敗したのかに関心があるからです。
国を守るべき軍隊が、戦争を引き起こし、さらに拡大し、結果として国を滅ぼした上に、自らの組織(軍隊)を消滅させたのです。

私のライフワークの一つは、官僚制です。官僚制を内側からどう改革するか、そして、日本の政治行政や社会の中でどのように位置づけ機能させるかを、考え続けています。
官僚制の欠点を改革するには、官僚機構の改革(内なる改革)とともに、政治との関係や社会の中での位置づけ(外との関係見直し)という視点が、必要です。その点で、『軍人国家』は、きわめて有用です。
「機能的に見て、いかに合理的なシビル・ミリタリー・リレーションズも、その国の大多数の国民の作り出すイデオロギー的環境と無関係には存在し得ないことを、ハンチントンの分析は明確に示している」(訳者まえがき)のです。
すなわち、シビル・ミリタリー・リレーションズを体系的に分析する際の基本的構成要素として、「政府における軍事組織のフォーマルで構造的な地位」「全体としての政治および社会に対する軍人グループのインフォーマルな役割と影響力」「軍人グループと非軍人グループのイデオロギーの性格」を挙げ、「これらの要素のうちどれか一つが変化すれば、かならず他の要素にも変化を引き起こす・・」(著者まえがき)のです。
著者は、この文章に引き続いて、次のようにも書いています。「たとえば、日本やドイツの将校団にみられるイデオロギーの差違は、それぞれの社会で彼らが行使した権威と影響力の差違、並びにそれぞれの社会のイデオロギー的局面の差違に直接関連していた・・」。

いつも繰り返しているように、「日本の官僚制が優秀と評価された後、この20年で評判を落としたこと。これは、日本の官僚が変わったというより、社会が変わっているのに官僚が変わっていないことに原因がある」というのが、私の主張です。(2012年9月29日)

(官僚機構、その場限りの対処、縦割りの弊害)
松本三和夫著『構造災―科学技術社会に潜む危機』(2012年、岩波新書)に、「その場限りの想定を基にした対処療法の増殖の危険性」を取り上げたか所があります(p128)。日本における原子力発電を導入する当初のことです。放射線による障害防止に関する、各省の対応が紹介されています。

・・1955年10月16日、総理官邸で開催された超党派による原子力合同委員会で、・・放射性物質取締法案要綱が議論され、・・各省の見解が提示された。
厚生省は、X線などによる放射線障害の防止の問題と抱き合わせにして、医療法の中で扱いたいとする。通商産業省は、特殊危険物たとえば特殊高圧ガスの取り扱いに関する基準でじゅうぶん扱えるという見解を提示する。
労働省は、保健の問題も保安の問題も廃棄の問題も、いずれも労働基準法で扱えるという見解を提示する。人事院は、鉱石の粉じんの問題などに照らして、粉じんを集めた廃棄物の処理が必要との見解を提示する。文部省は、最終的には放射性物質の研究も使用も文部省で一括して行いたいとする。
・・関係各省が、みずからの所管担当業務のなかに放射線障害の防止の問題をとりこもうとする姿勢が見て取れよう。ここで重要なのは、その際に放射線障害は、X線、特殊高圧ガス、保健、鉱石の粉じんといった、各省が扱いなれたその場かぎりの実務例を想定して理解されている点だ・・その結果、放射線障害防止法案は、各省が扱いなれたその場かぎりの実務例を想定した対処療法として法案化され・・1957年6月10日に成立する・・

その場限りの対処と、各省の縦割りの弊害が、現れています。各省、特に各課に割り振られると、担当者は自らの所掌範囲内でしか答えが書けません。すると、「前例にあることはできる」「前例の拡大解釈の範囲内ならできる」=「それ以外はできない」となります。この答えをそのまま、内閣官房に提出すると、上のような結果になります。
このような弊害をどう防ぐか。また各省にまたがる課題を、どのように統合するか。担当窓口の一本化と、対処として漏れ落ちがないかをみる必要があるのです。
ただし、課題ごとに組織を新設するわけにもいきません。既存の組織と人員を活用しつつ、新たな視点で「統合する」。それが必要なのです。(2012年10月1日)

(行政学教科書、曽我謙悟先生)
曽我謙悟・神戸大学教授が『行政学』(2013年1月、有斐閣)を出版されました。これからの、代表的な行政学教科書になるでしょう。
これまでの標準(スタンダード)は、西尾勝先生の『行政学』(新版、2001年、有斐閣)でした。私たちは、これで育ちました。もっとも、私が学生の時は、まだ出版されていませんでしたが。もう一つの代表的教科書は、村松岐夫先生の『行政学教科書』(2001年、有斐閣)です。
曽我先生の本は、これまでにない新たな切り口で書かれています。まず、第1部は「政治と行政の関係」です。これまでの行政学は、官僚制を分析することが重点でした。政治と独立して、行政機構があるかのような扱いでした。政治との関係という、重要な視点が抜けていたのです。
第2部は「行政機構」です。これは従来の教科書の範囲です。第3部が「マルチレベルの行政」、すなわち地方行政と国際行政です。これまでの教科書は、地方行政は取り上げていました。第4部は「ガバナンスと行政」です。そこでは評価だけでなく、市場やNPOとの関係も書かれています。
こうしてみると、これまでの行政学教科書が、行政組織と官僚制に焦点を当て、狭かったことがわかります。
欲を言えば、政策についての記述が欲しいです。行政は、国民や住民が求める課題について、それぞれ政策を講じることで、求めに応じます。教科書ということで、抽象化は仕方がないことですが。行政が何のためにあるかを考えると、透明な空気の中で無色透明な蒸留水をはき出しているわけではありません。安全、福祉、産業政策、教育など、何を「産出」しているのか。それが問われるべきです。
この点に関しては、飯尾潤先生の『現代日本の政策体系―政策の模倣から想像へ』(2013年3月、ちくま新書)を挙げておきます。現在あるいは現代日本の行政(中央政府、地方政府)が行っている「政策」を網羅した本は、見当たらないようです。
まだ2冊とも読み終えていないのですが、忘れないうちに書いておきます。これらの本を読むことで、行政官として、改めて自分のしている仕事を、広い座標軸の中に位置づけることができます。早く読み終えなければ、いけませんね。(2013年4月8日)

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