政と官10

(審議会の弊害1)
省庁再編の時に、審議会の整理も担当しました。その考え方は、「中央省庁改革における審議会の整理」月刊『自治研究』(良書普及会、2001年2月号、7月号)に書きました。そのこともあってか、記者さんが聞きに来てくれます。最近では、税制調査会を官邸で開くことについてです。2001年の整理でほとんどの審議会は各省の機関としましたが、いくつか総理の諮問機関としたのがあります。その一つが税制調査会です。その事務局を財務・総務省が務めるのか、内閣府・内閣官房が務めるのか、それは決めの問題です。もっと大きな問題は、税制調査会の存在そのものです。ある記者の言葉を借りれば、次のようになります。
「代議制民主主義とは、国民に負担を求める代わりに、代表を選出しそこで決めることである。そう学校で習った。とすると、税金は国会で決めるべきで、税調といった民間人が決めることではない」
確かにそうです。ただし、日本国においても、税制調査会は税制の原案を決めるのであって、内閣が法案にし、最終的には国会が法律で決定します。もっとも、首相と財務大臣・総務大臣が原案作りを「丸投げし」、民間人が案を作るのなら、この批判は「政治主導でない・政治責任を果たしていない」という意味で、当たります。また、国会での審議の際に「税調で決めたので」という説明をするなら、先ほどの記者の発言が当たります。(2006年11月8日)

(審議会の弊害2)
昨日の続きです。審議会の機能一つに、利害対立の調整が上げられることがあります。労使間や、医者と支払者、企業と消費者などなど。しかし、この機能も問題です。私は、審議会の整理をしているときから、変だなあと思っていました。結論から言うと、国会は何のためにあるのかということです。
例えば、今日の日経新聞「雇用改革論議を再開、厚労省が論点整理。労働政策審議会に厚労省が新たな論点を示すことで、来年の法整備に向けた本格的な論議が再開される・・」という記事の末尾に、「労使がそれぞれの利害を主張しあう旧来型の議論のスタイルが限界にきているとの批判も多い」との指摘があります。
まず、利害調整についてです。通常、議会などでは、ある議題を審議するときに利害関係者は退席させられます。当事者に有利にならないようにです。また、当事者が議論して結論を出すとすると、折り合いがつくまで結論が出ないのです。すると、合意ができるまで先延ばしする「全会一致の政治」になります。これでは、改革は進みません。利害関係者の意見は良く聞くべきです。しかし、結論はその人達を外して決定すべきなのです。
次に、利害代表者というものについてです。このような審議会の場合、委員は既成勢力の代表であって、それ以外、例えば国民が外れていることも多いのです。労働代表は、弱者の代表と思いがちですが、実は企業組合員の代表であって、それは今や勝ち組の代表です。結果として、この労働審議会も、パートや婦人を外していたのです。教育にあっては、設置者(文科省)と日教組の対立ととらえがちですが、顧客である児童生徒・保護者を忘れていることは、三位一体の記述で何度か指摘しました。その根底には、これまでの行政が、供給者の保護育成という立場であったことがあります。金融行政、畜産行政、薬品行政などについても、このHPで指摘しました。
利害調整は、それこそ、それらの対立する集団の代表であり、国民の代表である国会議員が行うべきことです。先の記者の言葉を借りれば、「今まで、労働者の代表、弱者の代表といっていた政党は、何をしていたのでしょうか」。(11月9日)

(審議会の弊害3)
このような分析を進めると、次のようなことも見えてきます。
これまで、審議会は「官僚の隠れ蓑」と批判されてきました。それは、委員が各省の意向で選ばれ、審議会の運営が「根回し」「ご説明」などにより実質的に官僚によって取り進められることによって、審議会は官僚が実質的に決めた政策に「お墨付き」を充てるものになっているのではないかという批判です(拙稿「中央省庁改革における審議会の整理」)。私も、よくそう説明していました。
ところが、この批判もよく考えると、変な批判なのです。すなわち、この批判は、「政策は官僚が決めるもの」という観念にとらわれています。本来、民主主義国日本にあっては、政策は選挙で選ばれた政治家が決定するはずです。そこには、政策立案は政治家が官僚に丸投げし、官僚は自らは正統性がないので有識者の意見を聞いたという形を取る、という演技が透けて見えます。
例えば税制改正なら、首相・財務大臣・総務大臣のリーダーシップ、政府税制調査会、与党(税制調査会)の関係が、問題になるはずです。それは、誰が財政に責任を持つのか、また、国民に対して責任を持つのかということです。(11月10日)

(官邸主導と与党主導)
7日の日経新聞夕刊「永田町インサイド」は、「自民の力の源泉、事前審査。官邸主導に壁」を解説していました。与党の総裁が総理を兼ねているのに、与党と官邸との間に政策決定の争いがあることに関してです。この原因は、政府の他にもう一つ、与党での政策決定過程があるからです。各省(大臣・副大臣・政務官という与党政治家が幹部)とともに、与党に部会があるのです。与党が二つに分かれているのです。「権力の二重構造」と指摘されています。そして記事が指摘しているように、法案などの閣議決定事項は、政府だけで決定できず、与党での事前了解が必要だからです。いつも比較されますが、イギリスでは与党幹部が政府の役職に就いているので、政府と与党の対立・調整はないとのことです。
もう一つの問題は、政府案を与党で事前審査する際に、その根回しや部会審査での対応を政治家でなく、主に官僚がすることです。ここに、政治家と官僚との、役割分担の混乱があります。(12月7日)

昨日の記事について、記者さんから指摘があったので、補足します。それは、官邸主導と内閣主導とは違うのではないか、例えば今回問題になった道路特定財源の一般財源化については、担当大臣はどのような役割だったのか、という指摘です。
その指摘の通りです。今回、与党と対立し(?)政策を争ったのは、総理と官房長官という「官邸主導」でした。しかし、内閣といった場合は、道路整備は国土交通省(大臣)、財政は財務省(大臣)が所管です。内閣が政策を決める場合は、各省大臣が分担管理します。だから記者の指摘のように、総理(官邸)が担当大臣に指示を出して決定する過程を取れば、「内閣主導」になったのでしょう。しかし、今回は担当大臣と省がどのようなリーダーシップを発揮したかは、報道ではよくわかりません。もちろん、内閣の責任者は総理ですから、内閣主導といっても最後は官邸主導になります。しかし、各省・大臣の出番があるかどうかで、官邸主導と内閣主導は別のものといえます。(12月8日)

14日から日経新聞経済教室は、「政策決定過程、改革の方向」を連載しています。14日は細野助博教授の「専門知の活用さらに。情報公開をテコに、強い指導力で既得権打破」でした。多くの国民は、仮に多少の格差を感じても、既得権益を打破する方がよいと、今も考えている。しかし、既得権益は、一朝一夕には打破できない。日本では政官業の結束が強く、自らの既得権を失うまいと躍起になる。
だから、既得権益のプレーヤーの数や参加の機会を、何らかの力で限定し、優先順位をつけることによって、浪費を減らすことができる。省庁の数を減らし、内閣府を一段高い位置にせり上げた省庁改革、参加者の数と機会を限定した経済財政諮問会議が、これに当たる。と述べ、次のように主張しておられます。
「法制上一段せり上がってはいるが、まだ余力のない内閣府と内閣官房を使い、政策課題を仕分けし、官庁セクショナリズムをコントロールしながら、省庁などに課題解決を委任する度量と知恵と実行力が、首相とその周辺に期待される」。
15日は、城山英明教授の「指導力発揮、諮問会議使え。首相を核に組織戦、連携進め課題設定適切に」でした。経済財政諮問会議の役割が、大きく取り上げられています。小泉時代の特質として、首相がこの場で経済政策を決める姿勢を示したことで大きな役割が与えられたこと、民間議員がアジェンダ設定で大きな役割を果たしたこと、閣議の実質化をもたらしたことを挙げておられます。一方、問題点として、与党との関係、内閣の様々な会議体との関係、毎年の予算編成プロセスとの関係、諮問会議を支える内閣府と内閣官房の関係を挙げておられます。
ここでも取り上げられていますが、内閣府と内閣官房の機能をどう発揮させるか、そしてその二つの関係をどう整理するかは、課題として残っています。私も、まだ明快な結論を持っていません。勉強中です。(12月16日)

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